Научные труды
Политический процесс и управление
Важнейший элемент политики федерализма и многокультурности, необходимый для эффективного управления государством и обеспечения стабильности на Северном Кавказе - сохранение и гарантированное обеспечение представительства северокавказского региона, в том числе и этнических общностей, на уровне федеральных органов власти. Осуществление данной политики имеет ряд трудностей, которые могут и должны преодолеваться. Среди этих трудностей:
а) отсутствие конституционных гарантий представительства малочисленных этнических общностей в высших законодательных и исполнительных органах власти или хотя бы механизмов неофициальных договоренностей и понимания значимости данного вопроса;
б) наличие у части ответственных руководителей федерального Центра бытовых антикавказских фобий и негласных (иногда и открытых) проявлений шовинизма (особенно среди парламентариев);
в) недостаточная профессиональная компетентность, слабая гражданская и дисциплинарная ответственность некоторых г осслужащих и парламентариев, представляющих Северный Кавказ; их неспособность преодолеть этническую и клановую солидарность во имя служения государству и закону.
Один из сложнейших вопросов - это наличие большого числа противоречий между конституционным устройством северокавказских республик и федеральным законодательством, но, как правило, они не сказываются на практике отношений между республиками и Центром. Эта коллизия свидетельствует о необходимости более гибкого и современного подхода к вопросам правовых систем в сложном по культурному и религиозному составу населения государстве.
При всей специфике землепользования в регионе законодательное регулирование земельного вопроса на основе рыночных принципов и в режиме федерально-регионального совместного законотворчества является одним из ключевых моментов обеспечения долгосрочной стабильности на Северном Кавказе. Особые законы и нормы о земле необходимы для горных районов, которые бы учитывали культурно-хозяйственные традиции и мировой опыт земельных реформ в районах высокогорья (Анды, Тибет и др.).
Итогом советской политики стало появление ряда этнотерриториальных образований, ныне имеющих статус республик-государств, что можно считать позитивным достижением советской и современной российской политики уважения прав народов. На сегодняшний день северокавказские республики и их границы легитимны и достаточно приемлемы. Изменение статусов и границ в регионе вместо улучшения системы управления и хозяйствования способно взорвать мир и относительную стабильность на Северном Кавказе.
Недавний опыт внутренних территориальных споров, связанных со сталинским наследием депортаций, показывает, что попытки восстановить «историческую справедливость» приводят к новым несправедливостям уже в отношении современного населения. В рамках единого государства эти проблемы должны решаться на путях взаимного сотрудничества, свободы передвижения и проживания, развития экономических и гуманитарных связей, уважения индивидуальных и коллективных прав граждан.
При всей возможной оптимальности дагестанской политической новации по части консосиальной демократии (такой опыт имеется в других странах мира) пока не действует механизм этнической ротации и разделения власти как один из наиболее существенных элементов принятой в республике системы этнопредставительства. При этом альтернативы подобной системе власти пока не видно, о чем свидетельствует трехкратная неудача референдума о введении поста президента.
Причина неудачи разделения власти и этнической ротации в сложных по составу населения образованиях кроется не столько в самой системе консосиальной демократии, сколько в недостаточном гражданско-правовом сознании населения и политиков и в определяющем влиянии криминально-коррумпированных сил и связей, которые используют в своих интересах политическую мобилизацию по этническому и джамаатскому (местническому) принципу.
Сравнительно краткий и трудный опыт становления государственных устройств и системы управления в северокавказских субъектах федерации выявил ряд важных моментов, способных решительно влиять на политическую стабильность и предотвращение конфликтов. Среди них следующие:
а) обязательность регулярной смены власти на выборной основе с точным соблюдением действующих конституционных принципов и законов;
б) недопустимость политики избирательной ориентации федеральных властей на определенных политических деятелей в ущерб демократическим принципам выборности и состязательности процесса формирования органов государственной власти и управления;
в) необходимость повышения компетенции и правосознания политиков и населения в вопросах государственного управления, в том числе на путях формирования кросс-этнических политических коалиций (партий), которые призваны обеспечивать избирательный процесс и формирование власти;
г) необходимость учета специфики состава населения и традиций при определении местных государственных устройств при соблюдении базовых принципов демократического правления, определенных федеральной и местными конституциями.
Если дагестанская культурная мозаика и отсутствие этнического большинства оправдывают эксперимент с этническим паритетом (ротацией), то законодательное закрепление представительского паритета за этническим меньшинством населения (например, в Адыгее) является нарушением базовых норм демократического правления и основ федеральной конституции. Эта уступка этнонационализму оказалась возможной в силу слабой организованности гражданского общества и инерции прежней политики преференций так называемым «титульным национальностям». Этот конфликтогенный элемент государственного устройства в ряде республик может и должен быть устранен через общественную самоорганизацию населения и использование им мирных демократических процедур при поддержке федеральных органов власти.
Окончательно проблема внутреннего сепаратизма в республиках давнего совместного и смешанного проживания граждан различной национальности должна решаться на путях улучшения системы управления, сменяемости властей и более широкого представительства различных групп в органах власти, а не дальнейшего деления государственных образований в условиях, когда невозможно провести административные границы по границам этнических ареалов.
Необходима настойчивая работа с радикально настроенными общественными лидерами, нейтрализация их позиций и недопущение мобилизации населения вокруг нереализуемых политических проектов. Тем не менее перспектива «кантонизации», т. е. образования отдельных национальных районов в пределах существующих республик не должна исключаться из повестки дня, но только реализовываться этот вариант должен через систему конституционных референдумов и постепенно, чтобы не совершать непоправимых ошибок.
Относительная устойчивость политических режимов и правящих элитных кланов в пост-советское время, сыгравшая в целом стабилизирующую роль, не способствовала развитию традиций прямого народовластия, нормальной смены и сосуществования элитных кланов. Это делает проблематичной преемственность власти и чревато конфликтами. Остается проблема профессиональной подготовки элит принципам и основам управления государственным образованием, а также привития им чувства общероссийской общности и общегосударственной ответственности.
Северный Кавказ - территория с особыми местными обычаями и традициями, отличающимися от других частей России. Федеральным и республиканским властям следует взвешивать, насколько подобные институты и нормы соответствуют целям мира и стабильности. Процесс «национального возрождения» сопровождается реанимацией тейповых, джамаатских, ущельных, фамильных и других патриархальных связей. В этих связях главенствуют представители коррумпированных властных, военных, банковско-коммерческих структур, которые образуют кланы, контролирующие власть и ресурсы. Авторитарность и зтническая закрытость клановых структур является одной из причин ущемления представителей «нетитульного» населения. Даже в Северной Осетии с наименьшим оттоком русского населения, представители последнего фактически вытеснены из органов власти. В других республиках ситуация еще более неблагоприятная.
При формировании органов власти полезным было бы опробование почти не применявшихся в практике российских регионов, но таких хорошо известных в мире избирательных механизмов, как система передачи второго голоса (таким образом при избрании единого главы республики, раз уж выбор сделан в пользу такой системы власти, малые этнические и социальные сегменты получат дополнительный рычаг для учета своих интересов) и пропорциональная система для парламентских выборов. Последняя позволяет более точно отразить структуру многосоставного общества.
Политическая жизнь на Северном Кавказе замкнута на уровне субъектов федерации при недостаточном развитии над- и субрегионального уровней. На уровне республик, краев и области концентрируется практически вся власть. Через них идут и перераспределяются денежные потоки из федерального Центра. Целью должно стать «расслоение» власти по вертикали, распределение ее между уровнем региона в целом - отдельного субъекта федерации - и субрегиональным уровнем (местного самоуправления, территориального общественного самоуправления).
Возможен вариант создания северокавказской парламентской ассамблеи, позволяющей решать часть общих проблем на более высоком, чем позволяют рамки отдельных субъектов федерации, уровне. Следует также помогать региональной ассоциации «Северный Кавказ» как институту, с помощью которого можно решать социально-экономические задачи общерегионального значения. Одновременно нужно способствовать появлению региональной ассоциации муниципальных образований. При ее создании можно использовать опыт деятельности Ассоциации городов Юга России. Ассоциация послужит противовесом влиянию региональных властей и дополнительным «этажом» для решения политических и социальных проблем региона. Следует помогать национально-культурным обществам - особенно обществам народов, «разрезанных» между несколькими субъектами федерации. Таким образом национальные меньшинства смогут самореализовываться в более широких территориальных рамках.
При организации работы федеральных структур на Северном Кавказе стоит придерживаться принципа разнотерриториальности - разноконтурности различных округов: налоговых, природоохранных, транспортных и т. п., размещение центров их управления в различных северокавказских городах. Нужно предусмотреть возможность образования специальных регионов по примеру существующего особо охраняемого эколого-курортного района Кавказских Минеральных Вод, созданного президентским указом в 1993 г. и управляемого совместно региональными или федеральными властями. Границы таких особых регионов могут не совпадать с границами субъектов федерации.
Цель подобных мер - преодолеть замкнутость политической и социально-экономической жизни отдельных регионов-субъектов федерации, избежать концентрации всей власти и тотального подчинения на этом уровне, создать многоцентровость политической жизни, построить сложные системы сдержек и противовесов. Средства из федерального бюджета должны идти дисперсно, на разные уровни. Для национальных меньшинств это, в частности, будет означать появление новых путей решения своих проблем, дополнительные возможности самореализации во вновь сложившихся управленческих структурах.
В начало страницы