Научные труды
Миграции как глобальная проблема и развитие России
Проблема международой миграции заняла одно из ведущих мест в повестке мировой политики. По мере роста масштаба и сложности этой проблемы государства и гражданские институты стали больше осознавать вызовы и возможности, которые представляет собой миграция. Во всех регионах мира сейчас есть понимание, что экономические, социальные и культурные выгоды от международной миграции должны реализовываться более эффективно и что следует лучше решать проблемы негативных последствий трансграничного движения населения.
В ответ на эту ситуацию по инициативе Генерального секретаря ООН Кофи Анана в декабре 2003 г. группа государств, в состав которой входила и Россия, образовала Глобальную комиссию по международной миграции с мандатом выработать платформу для цельного, современного и глобального ответа на проблему международной миграции. Созданная как независимый орган из 19 человек из разных стран и регионов мира и с высоким уровнем международного опыта, комиссия через систему консультаций, региональных слушаний с представителями государств, специальные исследования и обсуждения проанализировала проблемы миграций и подготовила доклад с рекомендациями для государств и международных организаций, который был представлен в ООН 5 октября 2005 года. Этот доклад называется «Миграция во взаимосвязанном мире». Мне как члену комиссии от территории бывшего СССР и даже Восточной Европы пришлось принимать участие в работе комиссии, в подготовке доклада, а тем более его русского перевода. Русское издание доклада было представлено в Москве 20 февраля 2006 г. В рамках подготовки глобального доклада ведущими специалистами мира были подготовлены региональные и проблемные доклады. Российские специалисты по миграции в декабре 2004 г. представили в комиссию региональный доклад по проблеме миграций в странах бывшего СССР, который был написан мною совместно с Ж.А.Зайончковской, Г.С.Витковской и С.Олимовой.
Остановлюсь на некоторых содержательных моментах.
Эффективная миграционная политика, понимаемая прежде всего как обеспечение постоянной (на жительство с обретением гражданства) и временной (трудовой) миграции в Россию, было названа президентом В.В.Путиным в Ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации 2005 г. в качестве одного из главных направлений решения демографической проблемы в России.
В последние два десятилетия и на перспективу миграция составляла и будет составлять важнейший ресурс и условие развития нашего государства. Однако признание и понимание этого важнейшего фактора обеспечения экономического развития и стратегической национальной безопасности страны остаются на недостаточном уровне. В стране доминирует негативный взгляд на миграцию исключительно с точки зрения как реальных, так и гипотетических рисков. Хотя Россия остается страной, привлекательной для миграции и принимающей большое число мигрантов из стран СНГ, многие давние переселенцы до сих пор не могут обрести гражданство, а основная масса временных мигрантов составляет так называемую нелегальную (нерегулируемую) миграцию.
Объемы регистрируемой иммиграции резко сократились по разным причинам, в том числе по причинам запретительного и дискриминационного характера, которыми отмечена российская миграционная политика последних лет. Это неминуемо приведет к экономической стагнации и к демографической деградации страны в ближайшие годы. Сверхэксплуатация, ксенофобия и насилие в отношении мигрантов, подавляющее большинство которых составляют жители стран бывшего СССР, негативно влияют на межгосударственные отношения в рамках СНГ и закладывают возможности для будущих конфликтов внутри страны.
Региональный доклад о миграции в странах бывшего СССР вместе с докладом Глобальной комиссии «Миграции во взаимосвязанном мире» создают нужную политическую и экспертную основу для деятельности России в сфере международной миграции. Содержащиеся в этих документах сведения, выводы и рекомендации могут существенно помочь политикам, управленцам всех уровней, научному сообществу и СМИ лучше разобраться в ситуации и внести давно назревшие коррективы в восприятие проблемы миграции и в конкретные подходы к миграционной политике.
Назовем некоторые важнейшие моменты в оценке миграции как глобальной проблемы. Мир изменился в результате процесса глобализации. Государства, общества, экономические системы и культуры в различных регионах мира все более интегрируются и становятся все более взаимозависимыми. Новые технологии обеспечивают быстрое перемещение капитала, товаров, услуг, информации и идей из одних стран и континентов в другие. Мировая экономика расширяется, предоставляя миллионам людей лучшие возможности в жизни.
Однако воздействие глобализации было неравномерным, и в уровне жизни и безопасности людей в различных регионах мира отмечаются растущие диспропорции. Важным результатом этих диспропорций стало увеличение масштабов и объемов международной миграции. В 2005 г. насчитывалось почти 200 миллионов международных мигрантов, что равно численности населения Бразилии – пятой по величине страны в мире. Это более чем вдвое превышает цифру, зафиксированную в 1980 году. Мигрантов сегодня можно встретить в любом регионе мира, причем одни из них переезжают в пределах своего региона, а другие – из одного региона мира в другой. Одним из наиболее интенсивных регионов миграционного движения стали страны бывшего СССР, где только Российская Федерация приняла после 1989 г. 13.3 миллиона мигрантов и несколько миллионов человек эмигрировало из России.
Миграция была постоянным и важным свойством человеческой истории. Она поддерживала процесс мирового экономического роста, способствовала развитию государств и обществ и обогатила множество культур и цивилизаций. В современном мире международная миграция продолжает играть важную (хотя часто и непризнанную) роль в национальных, региональных и мировых делах. Во многих развивающихся странах получаемые от мигрантов денежные переводы представляют собой более важный источник дохода, чем официальная помощь развитию или иностранные прямые инвестиции. Средства, которые получает население ряда стран СНГ от работающих в России и других странах мигрантов превосходят не только объемы внешней помощи, но и объемы ВВП этих стран. К таким странам, в частности, относятся Грузия, Армения, Таджикистан.
В значительной части мира мигранты не только выполняют работу, которую отказываются делать местные жители, но и занимаются деятельностью, требующей высокой квалификации, которой нет у местных жителей. В ряде стран целые секторы экономики и многие сферы коммунальных услуг стали в исключительной степени зависеть от наличия работников-мигрантов и мгновенно развалились бы, если бы эти работники вдруг исчезли. В России ряд важнейших строек и сложнейших технологических объектов (заводские и нефтегазовые комплексы, высотные башни Москва-сити, офисные и жилые здания, дорожные развязки, реставрационные работы и т.п.) созданы и создаются инженерным и рабочим персоналом из таких стран, как Турция, Китай, Украина, Молдова, Азербайджан, Армения). Профессорско-преподавательский состав и медицинский персонал ведущих образовательных и лечебных учреждений в значительной части составляют недавние мигранты из стран СНГ и Балтии. По разным оценкам, мигранты в России обеспечивают 5-8% ВВП страны, а их денежные переводы не превышают 0,1% ВВП.
Человеческая мобильность стала неотъемлемой частью мировой экономики, и многие страны и компании уходят все дальше в поисках персонала, который им необходим для повышения конкурентоспособности. Не случайно некоторые из крупнейших скоплений мигрантов можно встретить в «мировых городах» – динамичных, новаторских и космополитичных крупнейших городах, которые способствуют укреплению связей между людьми, местами и культурами различных регионов мира. Одним из таких городов является Москва, впечатляющая модернизация которой состоялась благодаря вкладу мигрантов. Другие крупные и малые города России, от Санкт-Петербурга до Анадыря, интенсивно и к огромной пользе используют постоянную и временную миграцию. В последние годы наблюдается и будет усиливаться конкуренция государств за человеческие ресурсы, в том числе и среди стран бывшего СССР. Это уже проявилось в миграционном поведении населения и правительств таких в прошлом крупнейших для России стран-доноров, как Казахстан и Украина.
Хотя многие промышленно развитые государства не особенно стремятся это признавать, но их дальнейшее процветание будет сильно зависеть от международной миграции. Так, несмотря на проблемы адаптации и социально-политические риски, а также на Шенгенские ограничения, 25 стран Евросоюза продолжают на 90% обеспечивать рост своего населения за счет мигрантов и их потомков. Во многих странах мира, где существует общество изобилия, наблюдается низкая и продолжающая снижаться рождаемость, в результате чего происходит все большее сокращение и старение их населения. В результате для них может оказаться затруднительным поддерживать экономическую производительность на нынешнем уровне, содержать свои системы пенсионного и социального обеспечения и находить попечителей для удовлетворения потребностей стареющего населения. В России, в частности, без мигрантов-рабочих невозможно будет решить даже такую приоритетную задачу, как повышение рождаемости среди основного населения, ибо кому-то нужно строить новые детские сады и будет необходимо использовать домашнюю помощь мигрантов, чтобы сохранять женскую занятость и обеспечивать воспитывать детей.
Какие общие подходы и принципы действий в области миграции предлагает Глобальная комиссия?
Первый принцип заключается в том, что люди должны иметь возможность реализовывать свой потенциал, удовлетворять свои жизненные потребности и пользоваться своими человеческими правами в стране своего происхождения и по сему мигрировать не по необходимости, а по собственной воле.
Второй принцип утверждает необходимость признания и усиления той роли, которую мигранты играют в содействии развитию и в снижении уровня бедности в странах своего происхождения, а также признание их вклада в процветание стран пребывания мигрантов. Международная миграция должна стать интегральной частью национальных, региональных и глобальной стратегий для экономического роста как в развивающихся странах, так и в развитом мире.
Третий принцип подтверждает суверенное право государства определять, кто въезжает и находится на их территории, возлагает на государства ответственность и обязательства по защите прав мигрантов и по реадмиссии тех граждан, кто желает или обязан вернуться в страну своего происхождения. В противодействии нерегулярной миграции государствам следует активно сотрудничать друг с другом и консультироваться по этой проблеме с работодателями, профсоюзами и институтами гражданского общества.
Четвертый принцип действий касается обеспечения социального согласия через интеграцию. Мигрантам и гражданам стран пребывания следует уважать свои правовые обязанности и получать выгоды от совместного процесса адаптации и интеграции, которые предусматривают сохранение культурного разнообразия и укрепление социального согласия. Национальным и местным органам власти, работодателям и членам гражданского общества следует активно поддерживать интеграционный процесс, который должен быть основан на недискриминации и сопровождаться объективной информацией о миграции и мигрантах в сфере политики, СМИ и в общественных обсуждениях.
Пятый принцип касается защиты прав мигрантов. Следует укрепить правовую основу, касающуюся международных мигрантов, ее более эффективное исполнение и недискриминационное применение с целью защитить человеческие права и обеспечить должные трудовые стандарты для всех мигрантов. Уважая положения правовой и нормативной базы, государства и другие имеющие отношение к миграции институты должны проводить последовательную и согласованную миграционную политику.
Шестой принцип – это усиление управляемости миграциями через согласованность, компетенцию и сотрудничество. Управление международной миграцией должно обеспечиваться через согласованность и укрепление ресурсов и компетенции на национальном уровне, расширение консультаций и сотрудничества между государствами на региональном уровне и через более эффективный диалог и сотрудничество между правительствами и международными организациями на глобальном уровне. Такие усилия должны быть основаны на лучшем осознании тесной связи между международной миграцией и развитием, а также другими ключевыми проблемами политики, включая торговлю, помощь, государственную безопасность, человеческую безопасность и права человека.
Комиссия по толерантности и свободе совести
Общественной палаты Российской Федерации
Рекомендации
научно-практической конференции «Миграция и развитие России »
В социально-экономическом развитии Российской Федерации в условиях демографического кризиса важное место принадлежит миграционной политике, которая может определяться и осуществляться только на основе экспертной проработки и общественного диалога о роли миграции в жизни общества, статусе и правах мигрантов. Целью проведенной конференции была оценка вклада миграции в развитие России, выработка предложений о роли миграционных процессов в решении демографической проблемы, воздействия миграции на социально-экономическую сферу, а также вопросы культурного взаимодействия мигрантов и принимающего общества. Конференции была проведена по инициативе Общественной палаты Российской Федерации, Российской Академии наук и Международного фонда защиты от дискриминации при участии Института управления миграционными процессами Государственного университета управления и Международной ассоциации «Трудовая миграция».
Участники конференции отмечают, что в соответствии с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации В.В. Путина для решения самой острой проблемы современной России – демографической необходимо, помимо снижения смертности и повышения рождаемости, проводить эффективную миграционную политику. Под этим понимается прежде всего обеспечение миграции в Россию на постоянной (с проживанием и получением гражданства) жителей стран бывшего СССР, которые сохраняют знание русского языка, обладают необходимой квалификацией и лояльностью стране своего нового выбора. Важным направлением миграционной политики остается привлечение трудовых мигрантов из стран СНГ и других стран.
Миграция в Российскую Федерацию за последние 15 лет внесла большой позитивный вклад в развитие экономики и социальной сферы жизни, в пополнение населения страны. Несмотря на бюрократические препоны, ограничение миграции со стороны государства и негативное отношение со стороны части населения миллионы мигрантов переселились и находятся в России на постоянной и временной основе, принося пользу стране пребывания и странам выезда. Миграционные процессы связывают Россию со странами СНГ интенсивными трудовыми и гуманитарными контактами. Россия остается страной, принимающей мигрантов, и это один из факторов ее ведущей роли в регионе бывшего СССР. В то же самое время порождаемая неэффективной государственной политикой неконтролируемая миграция в Россию сопровождалась определенными рисками для национальной безопасности. Попытки противодействовать этим рискам запретительными мерами и антимиграционной пропагандой привели к массовым нарушениям прав мигрантов, к насилию и, в конечном итоге, к сокращению миграции в Россию.
Российский бизнес предпочитает использовать труд мигрантов нелегальным и дискриминационным образом и отстранился от эффективной организации миграции. Действующие законодательство и система государственной миграционной службы, а также принятая программа мер по добровольному переселению соотечественников не смогут решить проблему эффективной миграционной политики. В этой связи проблемы управления миграционными процессами и в целом отношение российского общества к миграции требуют серьезного изменения. Решить эти проблемы возможно только общими усилиями государства, экспертного сообщества и общественных организаций, включая организации самих мигрантов и национально-культурные автономии.
Участники научно-практической конференции «Миграция и развитие России» приняли следующие рекомендации:
1. Ускорить разработку и принятие на высоком уровне новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, главной целью которой должно быть обеспечение иммиграции и сдерживание эмиграции в целях социально-экономического и демографического развития Российской Федерации.
2. Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о воссоздании на новой основе Государственной комиссии по миграционной политики, включив в ее состав представителей бизнеса, профсоюзов и общественных организаций, работающих в сфере миграции.
3. Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в приоритетном порядке усовершенствовать законодательства в области миграции населения, в т. ч. принять федеральные законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», о внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», и ряд других нормативных правовых актов.
4. Считать одними из основных направлений реализации государственной миграционной политики обеспечение конституционного принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина – как обязанности государства и организацию работ по выполнению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
5. В целях совершенствования системы управления миграционными процессами реформировать Федеральную миграционную службу, в том числе придать ей статус самостоятельного органа федеральной исполнительной власти Российской Федерации и укрепить ее состав профессиональными кадрами, способными управлять этими процессами в новых условиях.
6. В целях лучшего взаимодействия государства и общества в вопросах миграции, защиты прав граждан и общественных объединений при реализации миграционной политики, а также в целях общественного контроля за деятельностью федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти создать в Общественной палате Российской Федерации в рамках Комиссии по вопросам толерантности и свободы совести подкомиссию по вопросам миграции.
7. Федеральной миграционной службе Российской Федерации осуществить мероприятия по урегулированию правового статуса иностранных работников в субъектах Российской Федерации и решить проблему неурегулированного статуса лиц из числа бывших граждан СССР, длительно находящихся в России, в том числе через механизм миграционной амнистии.
8. Федеральной миграционной службе и Федеральной службе по труду и занятости разработать предложения по совершенствованию процессов регулирования трудовой миграции с участием, как государственного, так и негосударственного (общественного, коммерческого и иного) секторов; формирование механизма и инфраструктуры координации деятельности этих секторов; создание предпосылок для развития программ легального, цивилизованного трудоустройства и адаптации трудовых мигрантов, как в России, так и за рубежом; организацию системы эффективной информационно-консультационной деятельности по вопросам трудовой миграции.
9. Предложить органам исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации разработать и принять региональные нормативные акты, содействующие регулированию трудовой миграции и деятельности частных агентств занятости.
10. Рекомендовать научным и учебным заведениям развивать практику проведения научных исследований по проблемам миграции населения, особенно вопросам вклада миграции в развитие России, а также по вопросам адаптации мигрантов и соблюдению их прав.
11. Осуществить программу по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышению квалификации работников органов Федеральной миграционной службы и других органов исполнительной власти, а также негосударственных организаций, частных агентств занятости, занимающихся вопросами миграции населения с учетом новых задач по реализации государственной миграционной политики.
12. Общественной палате РФ через систему государственных грантов для поддержки некоммерческих организаций обеспечить поддержку НПО, работающих в области мониторинга и совершенствования миграции, адаптации и защиты прав мигрантов.
13. Оказать содействие средствам массовой информации во всестороннем и объективном освещении миграционной тематики. Наладить мониторинг и содействовать механизму правового воздействия на СМИ по части противодействия разжиганию межнациональной розни и подстрекательству к насилию в отношении иммигрантов.
14. Правоохранительным органам совместно с общественными службами и правозащитными организациями провести общероссийскую кампанию по выявлению случаев массового нарушения прав мигрантов, торговле людьми и применения насилия в отношении мигрантов.
Принято 29 июня 2006 года